PPP模式精解
什么是PPP？
PPP（Private-Public-Partnership），即：公私伙伴關(guān)系，是指公共部門為提供某種公共物品或公共服務(wù)，以特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)而建立起來的一種長期合作關(guān)系。這種伙伴關(guān)系通常需要通過正式的協(xié)議來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保項目的順利完成。在這種關(guān)系下，公共部門與私人部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢來提供公共服務(wù)，共同分擔風(fēng)險、分享收益�！ �
PPP模式的實質(zhì)是政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，將市場中的競爭機制引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，以期達到更有效地提供公共服務(wù)的目的。PPP代表的是一個完整的項目融資概念。政府并不是把所有項目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔責(zé)任和融資風(fēng)險。政府的公共部門與私人參與者以特許經(jīng)營協(xié)議為基礎(chǔ)進行合作，與以往私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式不同，他們的合作始于項目的確認和可行性研究階段，并貫穿項目的整個過程。
PPP模式是怎么來的？
早在20世紀90年代, PPP模式是歐洲流行起來的，在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng),尤其是在大型、一次性的項目。 如：交通（公路、鐵路、機場、港口）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、公共安全（監(jiān)獄）、國防、教育（學(xué)校）、公共不動產(chǎn)管理,也就是我們常說的基礎(chǔ)建設(shè)。(僅靠政府投資難以滿足交通長期穩(wěn)定發(fā)展的需要.)
1992年英國最早應(yīng)用PPP模式。英國75%的政府管理者認為PPP模式下的工程達到和超過價格與質(zhì)量關(guān)系的要求，可節(jié)省17%的資金。80%的工程項目按規(guī)定工期完成.
智利于1994年引進PPP模式。結(jié)果是提高了基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化程度，并獲得充足資金投資到社會發(fā)展計劃。已完成36個項目，投資額60億美元。其中，24個交通領(lǐng)域工程、9個機場、2個監(jiān)獄、1個水庫。年投資規(guī)模由模式實施以前的3億美元增加到17億美元。
葡萄牙自1997年啟動PPP模式，首先應(yīng)用在公路網(wǎng)的建設(shè)上。至2006年的10年期間，公路里程比原來增加一倍。除公路以外，正在實施的工程還包括醫(yī)院的建設(shè)和運營、修建鐵路和城市地鐵。
1998年的法國世界杯的體育館建設(shè)也用了PPP模式。
巴西是2004年12月通過“公私合營（PPP）模式”法案，該法對國家管理部門執(zhí)行PPP模式下的工程招投標和簽訂工程合同做出具體的規(guī)定。據(jù)巴西計劃部稱，已經(jīng)列入2004年－2007年四年發(fā)展規(guī)劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標項目，總投資130.67億雷亞爾。
美國最著名的4大職業(yè)聯(lián)賽俱樂部（如NBA,NFL，NHL,MLB）所擁有的82個體育場館的31%都是用的PPP模式。
為什么要引入PPP？
直接動因來自財政壓力、壟斷勢力和低效率。
財政部財政科學(xué)研究所所長賈康說：“我國地方政府債務(wù)迅速攀升，運用PPP的機制創(chuàng)新，針對適合項目選擇性地適當降低地方政府債務(wù)規(guī)模，有助于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險、減少地方債壓力。” 財政部副部長史耀斌日前指出，目前城市建設(shè)資金主要靠轉(zhuǎn)讓土地的收入支撐是不可持續(xù)的，新型城鎮(zhèn)化需要建立多元可持續(xù)的資金保障機制。
我們國家在推進新型城鎮(zhèn)化的過程中，約4億人口要從農(nóng)村區(qū)域轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)成為常駐人口，進城人口所需的“市民化”待遇，必須得到基本公共服務(wù)和保障。而預(yù)計2020年城鎮(zhèn)化帶來的投資資金量約42萬億元。而各地加快推進城鎮(zhèn)化普遍面臨著融資難題。
PPP模式是以政府、企業(yè)基于某個項目而形成以”雙贏“或”多贏“為合作理念的現(xiàn)代融資模式。
PPP模式有哪些好處？
第一，新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，主要根據(jù)項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。
第二、PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風(fēng)險。這也正是現(xiàn)行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責(zé)。PPP方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到城市軌道交通項目的確認、設(shè)計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險，而且能將民營企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項目中來，還能有效地實現(xiàn)對項目建設(shè)與運行的控制，從而有利于降低項目建設(shè)投資的風(fēng)險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對縮短項目建設(shè)周期，降低項目運作成本甚至資產(chǎn)負債率都有值得肯定的現(xiàn)實意義。
第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過實施這些政策可提高民營資本投資公共項目的積極性。
第四、PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負擔和風(fēng)險的前提下，可以提高服務(wù)質(zhì)量。雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務(wù)。
PPP模式的分類
廣義的PPP模式包含項目融資中所有公營部門和私營部門之間的合作模式。即無論在項目何種階段，無論以何種形式，只要存在公營部門和私營部門的合作，我們都可以說是廣義的 PPP模式。廣義的PPP有些類似于PFI（Private Finance Initiative，引進私人投資），但兩者之間還是有區(qū)別。PFI主要涉及私人資本的投資，而PPP不僅包括私人資本的投資，那些非私人資本投資，由私營部門管理的模式，也可稱為PPP。因此，PPP的范圍比PFI更廣。廣義PPP模式可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類。
狹義的PPP模式則是眾多項目融資模式中的一種，它與BOT等其他模式在操作上有很大的不同。
國際上對狹義的PPP定義是這樣的：公營部門、政府和私營部門就整個項目的資產(chǎn)和所交付的最終產(chǎn)品或服務(wù)簽訂具有法律效力的合同，并在合同中約定各方的責(zé)任和商業(yè)風(fēng)險。由此可見，PPP模式中的公營和私營部門之間的合作貫穿于項目的全過程。雙方始終共擔責(zé)任并按不同方式受益：公營部門通過私營部門的投資建設(shè)和有效率的管理，使投資成本總額相對減少并使社會公眾利益增加。私營部門則通過公營部門采購本項目的最終產(chǎn)品或服務(wù)保證其穩(wěn)定的利益回報。
PPP模式的目標及運作思路
PPP模式的目標有兩種，一是低層次目標，指特定項目的短期目標；二是高層次目標，指引入私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綜合長期合作的目標。項目機構(gòu)目標層次如下表所示。
PPP模式的特征
項目為主體有限追索貸款合理分配投資風(fēng)險資產(chǎn)負債表之外的融資靈活的信用結(jié)構(gòu)。
PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理中的優(yōu)勢
提升項目運作與管理技術(shù)上的效率。減輕政府財政負擔，增加政府財政收入。PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”，從而提高民營資本投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的積極性。有助于降低風(fēng)險，建立相應(yīng)的監(jiān)管體制。
PPP模式運作成功的必要條件
外部條件（1）清晰、完善的政策法規(guī)制度。發(fā)改委，財政部相繼出臺相關(guān)文件。（2）PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施項目中的運用要有“增值”的條件。（3）完善的資本市場和健全的信用擔保體系。（4）完善、成熟的市場競爭環(huán)境。內(nèi)部條件（1）有效的組織管理機構(gòu)。（2）復(fù)合型的專業(yè)人才。（3）合理的風(fēng)險分配。
PPP項目參與各方的職責(zé)
1、政府 政府(或政府指定的機構(gòu))通常是PPP項目的主要發(fā)起人，他在法律上既不擁有項目，也不經(jīng)營項目，而是通過給予某些特許經(jīng)營權(quán)或給予一些政策扶持措施作為項目建設(shè)、開發(fā)、融資安排的支持，以吸引大量的民間資本并促進項目成功。
2、民間資本 民間資本也是PPP項目的發(fā)起人之一，和代表政府的股權(quán)投資機構(gòu)合作成立PPP項目公司，投入的股本形成公司的權(quán)益資本。通常，政府通過公開招標的方式選擇合適的民間資本。
3、PPP項目公司 PPP項目公司是PPP項目的具體實施者，由政府和民間資本聯(lián)合組成，負責(zé)項目從融資、設(shè)計、建設(shè)，運營到項目最后的移交等全過程的運作。項目公司的權(quán)益資本主要由民間資本組成，政府的股權(quán)投資機構(gòu)也可以入股，但所占股份通常較小。
4、金融機構(gòu) 由于基礎(chǔ)設(shè)施項目投資規(guī)模巨大，在PPP項目的資金中，來自民間資本和政府的直接投資所占的比例通常較小，大部分的資金來自于金融機構(gòu)，且貸款期限較長。因此金融機構(gòu)為PPP項目的順利實施提供了資金支持和信用擔保。向PPP模式提供貸款的金融機構(gòu)主要是國際金融機構(gòu)、商業(yè)銀行、信托投資機構(gòu)等。
5、工程承包商 承包商是項目建設(shè)過程的主角，一般由項目公司通過公開招投標確定。承包商必須有較強的建設(shè)隊伍和先進的技術(shù)，按照協(xié)議規(guī)定的期限保質(zhì)保量地完成建設(shè)任務(wù)。
6、運營商 運營商負責(zé)項目建成后的運營管理，因此必須具有豐富的運營、維護管理經(jīng)驗和管理水平。在項目運營過程中，項目公司每年都應(yīng)對項目的運營成本進行預(yù)算，列出成本計劃，對于成本超支或效益提高，有相應(yīng)的獎罰措施。
7、其他參與方 其他參與方還包括咨詢機構(gòu)、供應(yīng)商等相關(guān)機構(gòu)。由于PPP項目的參與方較多、建設(shè)運營時間較長、風(fēng)險較大，因此PPP項目公司需要聘請咨詢機構(gòu)來為項目提供政策咨詢、協(xié)助對項目進行可行性分析、協(xié)助確定融資方案和風(fēng)險分配方案等。
PPP項目運作流程
PPP模式面臨的主要風(fēng)險
1、政策風(fēng)險。政策風(fēng)險即在項目實施過程中由于政府政策的變化而影響項目的盈利能力。
2、匯率風(fēng)險。匯率風(fēng)險是指在當?shù)孬@取的現(xiàn)金收入不能按預(yù)期 的匯率兌換成外匯。
3、技術(shù)分析。技術(shù)風(fēng)險直接與項目實際建設(shè)與運營相聯(lián)系，技術(shù)風(fēng)險應(yīng)由私營合作方承擔。
4、財務(wù)風(fēng)險。財務(wù)風(fēng)險大小與債務(wù)償付能力直接相關(guān)。
5、運營風(fēng)險。營運風(fēng)險主要來自于項目財務(wù)效益的不確定性。
中國的PPP模式案例
2005年2月，我國首次運PPP模式進行北京地鐵4號線的建設(shè)（16號再次使用PPP）
國家體育場（鳥巢的案例）
北京亦莊的天然氣項目
武漢的高鐵
北京地鐵四號線PPP案例分析
項目概況
北京地鐵4 號線是北京軌道交通路網(wǎng)中的主干道之一，南起豐臺區(qū)公益西橋，北至海淀區(qū)安河橋北，全長28.2 公里。4 號線工程概算總投資153 億元，于2004年8月正式開工，2009年9月28日通車并開始試運營，目前日均客流量達到70 萬人次。根據(jù)北京地鐵4 號線的項目設(shè)計概算，工程投資建設(shè)總體劃分為A、B 兩個相對獨立的部分：其中A 部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占4 號線項目總投資的70%。A 部分由已成立的4 號線公司負責(zé)投資建設(shè)；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機電設(shè)備，投資額約為46 億元，占4 號線項目總投資的30%，由通過市場化方法組建的特許經(jīng)營公司負責(zé)投資建設(shè)、運營和管理，實施特許經(jīng)營。特許經(jīng)營公司是在PPP項目中通過審批取得特許經(jīng)營權(quán)、實施特許經(jīng)營的公司。
在北京地鐵4 號線項目中的PPP特許經(jīng)營公司是北京京港地鐵有限公司，該公司是由京投公司、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團公司按照2 ：49 ：49 的出資比例組建。京投公司作為業(yè)主單位和項目的實際運作人，負責(zé)項目方案的設(shè)計、招商、談判等工作。需要強調(diào)的是，在特許經(jīng)營公司的組建過程中，必須嚴格遵守法律法規(guī)和實施方案的要求。如果特許公司是內(nèi)資企業(yè)，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》的規(guī)定，資本金比例應(yīng)不低于總投資的35％，而北京市的標準是資本金比例應(yīng)不低于總投資的40%，這是因為地方性法規(guī)的要求一般都要高一些。如果特許公司是外商投資企業(yè)，須遵守《國家工商行政管理局關(guān)于中外合資經(jīng)營企業(yè)注冊資本與投資總額比例的暫行規(guī)定》的要求，中方投資者占有的權(quán)益不應(yīng)小于51％。資本金以外的部分由特許經(jīng)營公司通過融資解決。在正式簽署特許協(xié)議之前，特許經(jīng)營公司還應(yīng)簽署有關(guān)融資協(xié)議，以確保融資過程的穩(wěn)定性。針對本案例而言，城市軌道交通行業(yè)的PPP 項目專業(yè)性極強，對項目的建設(shè)、運營都提出了較高要求，且城市軌道交通項目的施工質(zhì)量、運營狀況都與公共安全緊密相關(guān)，因此政府在選擇社會投資者時需要格外謹慎。此外，PPP 項目中對資本金比例的要求，也將直接影響社會投資者的股權(quán)投資回報率，因此采用競爭性談判的方式來確定投資者。
項目運作
根據(jù)北京在北京地鐵4 號線項目竣工驗收后，特許經(jīng)營公司根據(jù)與4 號線公司簽訂的《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，取得A 部分資產(chǎn)的使用權(quán)。特許經(jīng)營公司負責(zé)地鐵4 號線的運營管理、全部設(shè)施( 包括A 和B兩部分) 的維護和除洞體外的資產(chǎn)更新以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，并通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資。與站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入相比，地鐵票款收入是特許期內(nèi)特許經(jīng)營公司的主要收入，其收入的多少是由乘坐地鐵的客流量決定的。為使客流量的預(yù)測更加科學(xué)客觀并能被市場部門認同，項目專門聘請了國際上著名的客流量預(yù)測機構(gòu)MVA 公司，MVA 公司在確保獨立性的基礎(chǔ)上，經(jīng)過充分的調(diào)研分析，對4 號線項目作了一份專業(yè)預(yù)測報告。按照協(xié)議約定，特許經(jīng)營期為自試運營開始后的30 年。在如何確定特許經(jīng)營期的問題上，考慮到軌道交通項目所具有的投資大、回收期長的特點，主要根據(jù)財務(wù)模型來計算投資回收期并設(shè)計了合理的盈利年限。特許經(jīng)營期結(jié)束后，特許經(jīng)營公司將B 部分項目設(shè)施完好、無償?shù)匾平唤o市政府，將A 部分項目設(shè)施歸還給4 號線公司。根據(jù)相關(guān)財務(wù)指標測算，在30 年特許經(jīng)營期內(nèi)，按8% 的回報率計算，新建地鐵項目30 年財務(wù)凈現(xiàn)值的總額，約占項目總投資的30%，約46 億元。實際上，該項目的回報率超過了8%，達到了10% 左右。項目股權(quán)結(jié)構(gòu) 股權(quán)結(jié)構(gòu)是公司治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，是影響公司治理結(jié)構(gòu)的重要方面。經(jīng)過各方的充分論證，4 號線PPP 特許經(jīng)營公司( 京港公司) 的股東分別為京投公司、首創(chuàng)集團和港鐵集團，各方出資比例分別為2%、49%和49%。特許經(jīng)營公司設(shè)立由5 名董事組成的董事會，其中京投公司委派1 名、首創(chuàng)委派2 名、港鐵委派2 名，京投公司委派的董事?lián)味麻L，首創(chuàng)和港鐵各委派的2 名董事分別擔任副董事長和董事。北京地鐵4 號線項目之所以采用PPP 模式投資運營，不僅是為了解決融資問題，更深層的目標是引入先進的管理機制，打破行業(yè)壟斷，提高行業(yè)效率和政府監(jiān)管水平，更有通過產(chǎn)權(quán)的變化帶動體制機制的變化的長遠考量。雖然從理論上來講，由具備技術(shù)和管理優(yōu)勢的香港地鐵公司作為特許經(jīng)營公司控股方，會更有利于其積極性的發(fā)揮。但是由于《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的規(guī)定，特許經(jīng)營公司應(yīng)是中方控制企業(yè)，港鐵持股比例不得超出50%。這種股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)定，可以有效保障社會公共安全、公共利益，尤其是在首都北京的軌道交通行業(yè)。而不設(shè)絕對控股方的做法，能充分發(fā)揮各方優(yōu)勢調(diào)動股東積極性，有利于特許期結(jié)束后實現(xiàn)對B 部分的有效接管。對于公司管理層設(shè)臵則有利于充分發(fā)揮各方資源和經(jīng)驗優(yōu)勢。
項目風(fēng)險分擔
除國家政策、市場、不可抗力等系統(tǒng)性風(fēng)險因素外，在非系統(tǒng)性風(fēng)險中，對4 號線PPP 項目具有顯著和直接影響的主要因素是建設(shè)期的完工風(fēng)險以及運營期的客流風(fēng)險和票價風(fēng)險。特許經(jīng)營協(xié)議對上述主要風(fēng)險作出了妥善配臵，設(shè)計了相應(yīng)的風(fēng)險防范機制，有利于保護協(xié)議各方利益。
完工風(fēng)險：針對地鐵四號線工程建設(shè)，特許經(jīng)營協(xié)議設(shè)立了23 個時間點，每一個時間點均設(shè)定了具體的完工日期。根據(jù)A、B 部分的分工情況，23 個時間點的關(guān)鍵工期分別由地鐵四號線公司和特許經(jīng)營公司負責(zé)。
客流風(fēng)險：按照特許經(jīng)營協(xié)議的規(guī)定，特許經(jīng)營公司獲得的票務(wù)收入和票價差額補償均直接和客流量相關(guān)，客流風(fēng)險主要由特許經(jīng)營公司承擔。盡管有MVA 公司對于客流量的專業(yè)預(yù)測報告，但影響客流量的因素非常多，因此客流風(fēng)險比較大。如果連續(xù)三年的當年實際客流量比預(yù)測客流量低20％，則特許經(jīng)營公司可向政府申請補貼，如果雙方無法在兩年內(nèi)就補貼額度達成一致，特許經(jīng)營公司有權(quán)提出終止協(xié)議。上述規(guī)定將特許經(jīng)營公司承擔的客流風(fēng)險控制在一定范圍內(nèi)。
票價風(fēng)險：在特許經(jīng)營期間，依據(jù)特許經(jīng)營公司的票務(wù)收入和實際客流計算實際平均人次票價，如果實際平均人次票價低于特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定的測算票價水平，市政府將就其差額給予特許經(jīng)營公司補償。如果實際平均人次票價收入水平高于測算票價收入水平，則特許經(jīng)營公司需將其差額的70%返還給市政府。通過上述規(guī)定，特許經(jīng)營公司基本不承擔票價風(fēng)險。由于本項目執(zhí)行市政府定價，由政府承擔票價風(fēng)險也符合風(fēng)險分配原則。（轉(zhuǎn)自PPP項目爭端解決，來源邯鄲市示范平臺，原標題《精解PPP，讀懂PPP》，PPP資訊整理）
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