政府和社會資本合作(PPP)模式2013年底在國內(nèi)還只是一種設(shè)想，當(dāng)時誰也沒有料到，兩年后的2015年底，中國各地已經(jīng)推出了6650個PPP項目，計劃總投資額達(dá)8.7萬億元。
2015年5月，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議部署推廣PPP模式。此次會議認(rèn)為，PPP模式是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長點的重要改革舉措�！兜谝回斀�(jīng)日報》記者多方采訪發(fā)現(xiàn)，PPP模式在轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力等方面已經(jīng)初顯成效。
財政部分管PPP工作的副部長史耀斌曾評論稱，從PPP推進(jìn)的國際經(jīng)驗看，中國用了兩年的時間走完了發(fā)達(dá)國家十幾年的道路。
不僅是PPP項目數(shù)量“井噴”，中國還在構(gòu)建一套較為完善的PPP法規(guī)體系。
職能轉(zhuǎn)變——政府從“運(yùn)動員”轉(zhuǎn)為“裁判員”
PPP模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。
在外界看來，PPP模式將成為推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措。
過去，地方政府是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的主力軍，主要通過地方融資平臺公司、借助地方政府信用背書，向銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行間接融資以實施基建投資。這種模式雖然在短期內(nèi)擴(kuò)大了地方投資的規(guī)模、加快了地方投資的速度，但也為地方政府帶來龐大的債務(wù)，還容易產(chǎn)生政企不分、政事不分等問題。
隨著新預(yù)算法和《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》的實施，地方政府融資平臺公司被剝離政府融資職能，在預(yù)算管理和債務(wù)約束的情況下，傳統(tǒng)的地方政府投融資模式難以為繼，而中央通過推廣PPP模式來引導(dǎo)地方尋求基建投資新路徑。
PPP模式將政府的監(jiān)管、監(jiān)督、公共服務(wù)職能與社會資本的管理高效、技術(shù)創(chuàng)新等方面有機(jī)結(jié)合，通過簽訂項目合同，以契約的形式規(guī)定了作為項目參與方的政府的權(quán)利與義務(wù)，明確了政府“責(zé)任清單”。PPP模式通過契約利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，借助市場“看不見的手”提高公共服務(wù)效率，有利于政府簡政放權(quán)，管住“看得見的手”，從而更好地實現(xiàn)政府職能，提升政府治理能力。
財政部金融司司長孫曉霞曾表示，通過PPP模式，政府不再“親力親為”、“大包大攬”提供公共服務(wù)，而是作為監(jiān)督者和合作者，遵循“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”和“激勵與約束相容”的原則，更好地發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，充分調(diào)動市場積極性，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
在有著豐富PPP項目運(yùn)作經(jīng)驗的大岳咨詢總經(jīng)理金永祥看來，現(xiàn)在政府推出的每個PPP項目上都能體現(xiàn)出政府職能轉(zhuǎn)變。
以安徽池州污水處理及市政排水設(shè)施購買服務(wù)項目（下稱“池州項目”）為例，參與該項目設(shè)計的金永祥對《第一財經(jīng)日報》記者分析稱，池州項目在采用PPP模式之前，是政府自己投資建設(shè)，現(xiàn)在則是政府和社會資本共同出資成立項目公司來投資建設(shè)，政府占項目公司20%的股份，這就體現(xiàn)了政府在項目投資職能上的轉(zhuǎn)變。原來池州項目的建設(shè)、運(yùn)營都是政府下屬的公司來做，采用PPP模式后，項目的經(jīng)營管理職能交由社會資本來做，政府的職能轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者角色。由此可見，政府的職能轉(zhuǎn)變很大，但是為了保障公共服務(wù)水平，政府監(jiān)管的責(zé)任并未減輕。
目前，池州項目是唯一一個同時被財政部和住建部列為試點的污水處理類PPP示范項目。該項目于2015年1月1日正式運(yùn)營，在財政部首批30個PPP示范項目中第一個簽約運(yùn)營，同時也是財政部六個PPP經(jīng)典案例之一。其項目操作經(jīng)驗被業(yè)界譽(yù)為“池州模式”。
金永祥發(fā)現(xiàn)，PPP模式帶來了政府職能的巨大轉(zhuǎn)變，地方政府以往習(xí)慣的那套規(guī)則發(fā)生了變化，這可能或多或少讓地方政府“不適”，所以一些PPP項目在推進(jìn)中有時會遇到一些相關(guān)職能部門的阻力。不過，隨著PPP模式的深入推進(jìn)，以及法治規(guī)則、契約精神、市場觀念越來越深入人心，尤其是越來越多的PPP項目合同加快落實，地方政府會逐漸適應(yīng)職能的轉(zhuǎn)變，接受政企雙方平等合作的理念。
破除障礙——釋放經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力
利用PPP模式，民間資本也有望拿到公共服務(wù)領(lǐng)域的“入場券”。
孫曉霞指出，一直以來，公共服務(wù)由政府部門及其下屬單位、企業(yè)提供，不同區(qū)域間難以相互進(jìn)入，而且在同一區(qū)域的不同行業(yè)領(lǐng)域，民營企業(yè)甚至是其他行業(yè)領(lǐng)域的國有企業(yè)也很難進(jìn)入。推廣PPP模式能夠打破民間資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的“玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門”，大幅拓展社會資本的發(fā)展空間。
金永祥告訴本報記者，以池州項目為例，池州項目是第一個社會資本進(jìn)入污水管網(wǎng)領(lǐng)域建設(shè)的項目，以前的污水管網(wǎng)項目都是由政府來操作。“池州模式”的最大特點正是污水管網(wǎng)由社會資本建設(shè)運(yùn)營，這顯示PPP模式打破了社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理限制，鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，給予中小企業(yè)更多參與機(jī)會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿Α?br />
為了打破各種限制，目前，財政部等部門已經(jīng)出臺相關(guān)法規(guī)，鼓勵社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。
比如，2015年2月13日，財政部和住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》，明確了在城市供水、污水處理、垃圾處理、供熱、供氣、道路橋梁、公共交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共停車場、地下綜合管廊等市政公用領(lǐng)域開展PPP項目推介工作。
2015年4月9日，財政部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》，提出逐步將水污染防治領(lǐng)域全面向社會資本開放，推廣運(yùn)用PPP模式，具體涉及飲用水水源地環(huán)境綜合整治、湖泊水體保育、河流環(huán)境生態(tài)修復(fù)與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設(shè)、濕地建設(shè)等十多個細(xì)分領(lǐng)域。
2015年5月19日，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委和人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》出臺，明確提出在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用PPP模式。
隨著上述法規(guī)出臺，PPP項目涉及領(lǐng)域也進(jìn)一步擴(kuò)圍。
2015年6月份，財政部公布的第二批206個PPP示范項目中，這些PPP示范項目不再像上年第一批示范項目主要集中在污水處理、供水供熱等領(lǐng)域，而是廣泛擴(kuò)展到了市政、水務(wù)、交通、醫(yī)療、教育、文化、養(yǎng)老、科技等眾多領(lǐng)域。
金永祥告訴本報記者，過去一年P(guān)PP相關(guān)的法律法規(guī)方面越來越完善，助力PPP項目落地，釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。
資金提效——財政投入、管理方式轉(zhuǎn)變
PPP模式還為傳統(tǒng)的財政投入體制和管理方式帶來了新的變化。
孫曉霞認(rèn)為，PPP不再依靠傳統(tǒng)的政府“借債”融資，而是以未來收益為基礎(chǔ)進(jìn)行融資，并需要政府一次性決定、跨年度給予補(bǔ)貼。通過PPP模式提供公共服務(wù)，并將財政支出責(zé)任納入財政中期規(guī)劃，進(jìn)行PPP項目“全生命周期”的預(yù)算管理，有助于完善財政管理方式，從以往的“單一年度”預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向跨年度、中長期預(yù)算平衡管理，特別是有助于在當(dāng)代人和后代人之間公平分擔(dān)財政投入，實現(xiàn)財政管理的代際公平原則，能有效彌補(bǔ)當(dāng)期財政投入不足，有利于減輕當(dāng)期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。
在地方財力緊張的情況下，PPP模式減輕了當(dāng)期財政支出壓力，這也讓一批擱置公共服務(wù)項目得以上馬，黃山市市政公路PPP項目正是這類項目的典型。
黃山市政府早在2013年就考慮建設(shè)黃山市G205國道改建與梅林南路項目，但由于隨后兩年財政收入快速下滑，當(dāng)?shù)卣貌怀鲈擁椖克杓s10億元的總投資額。但在中央推廣PPP模式之后，黃山市將這一市政公路列為當(dāng)?shù)厥着鶳PP實施項目，該項目于2015年7月選中社會資本中鐵四局，項目順利開工建設(shè)。
負(fù)責(zé)項目談判的中鐵四局安徽投資公司總經(jīng)理吳新榮告訴《第一財經(jīng)日報》記者，黃山市政府采用“政府購買道路服務(wù)”方式將中鐵四局(含信托資金)投入的資金及回報、銀行貸款及其利息、黃山市城投投入的資金、道路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用等，分期分批返還至項目公司。整個項目經(jīng)營期為8年，大約每年黃山市政府還本加息1億多元，相比于此前政府需要投資10億元建設(shè)該項目，每年1億多元的支出完全在政府可承受財力范圍內(nèi)。
北京地鐵4號線是國家發(fā)改委公布的PPP項目示范案例之一。香港鐵路公司中國業(yè)務(wù)首席執(zhí)行官易珉曾在介紹合作經(jīng)驗時稱，如果說4號線完全由政府投資運(yùn)營可能需要500億元，采用PPP則節(jié)省了100億元。
風(fēng)險降低——有助于緩解政府債務(wù)風(fēng)險
PPP模式還有利于化解政府性債務(wù)風(fēng)險。
以池州項目為例，池州市財政局相關(guān)人士表示，池州市將項目資產(chǎn)打包賣給社會資本獲得約7億元資金，這筆資金用于償還政府當(dāng)時建設(shè)池州項目所欠的貸款本息，盤活了存量資產(chǎn)，化解了政府債務(wù)。
政府資金支持PPP模式的方式也發(fā)生了變化。比如財政部出臺首批PPP項目資金性支持政策，以海綿城市和綜合管廊建設(shè)兩項試點工作為載體，財政補(bǔ)助開始從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營”轉(zhuǎn)變，積極鼓勵地方政府采取PPP模式建設(shè)、運(yùn)營公共項目。
去年12月17日，財政部公布《關(guān)于實施政府和社會資本合作項目以獎代補(bǔ)政策的通知》，對示范項目中驗收合格的新建項目，按照投資規(guī)模給予定額獎勵，著力提高PPP項目運(yùn)作的規(guī)范性和科學(xué)性。對融資平臺公司轉(zhuǎn)型為PPP模式的存量項目，按照項目實際化解地方政府存量債務(wù)額度給予適當(dāng)獎勵，著力推動融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展。
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